2017-08-11 11:21:00 喬金亮
承包地確權(quán)登記是農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革的首要任務(wù)，也是土地流轉(zhuǎn)的前提。正在開展的土地確權(quán)登記，就是把農(nóng)戶承包土地的各項信息載于登記簿，頒發(fā)土地承包經(jīng)營權(quán)證，保護農(nóng)民對承包土地的權(quán)益，讓農(nóng)民不再被土地束縛——
農(nóng)業(yè)部最新數(shù)據(jù)顯示，目前農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”改革進展總體順利，土地確權(quán)登記已完成80%，承包地流轉(zhuǎn)比例達35.1%。承包地確權(quán)登記是農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革的首要任務(wù)，也是土地流轉(zhuǎn)的前提。“確實權(quán)、頒鐵證”，土地確權(quán)頒證像一顆“定心丸”，讓越來越多的農(nóng)民不再被土地束縛，并開始享有更多財產(chǎn)權(quán)利。
確權(quán)有序群眾有底
“權(quán)屬都弄不清，何談流轉(zhuǎn)？”山東省東平縣農(nóng)業(yè)局土地承包管理科科長謝德璋介紹說，過去農(nóng)村承包地主要是按照合同管理，存在面積不準、四至不清、空間位置不明、登記簿不健全等問題，這使許多農(nóng)民心里不踏實，總擔(dān)心土地流轉(zhuǎn)出去后自己的權(quán)益無法保障?，F(xiàn)在正在開展的土地確權(quán)登記，就是把農(nóng)戶承包土地的地塊、面積、位置等信息載于登記簿，頒發(fā)土地承包經(jīng)營權(quán)證，保護農(nóng)民對承包土地的權(quán)益。
承包地是農(nóng)民最重要的生計保障，涉及面大，利益關(guān)系復(fù)雜，確權(quán)登記化解了大量過去沉淀下來的農(nóng)村土地矛盾，為促進土地流轉(zhuǎn)建立了基礎(chǔ)，得到了基層群眾廣泛認同。“這次確權(quán)采用規(guī)范的測繪技術(shù)，將承包地的位置、坐標等信息詳細記錄在案，并附有清晰的地塊示意圖。許多農(nóng)民群眾拿到證書后感覺心里踏實，覺得自己的承包地有了身份證。”江西省永豐縣農(nóng)業(yè)局局長周彧說。土地確權(quán)后，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民饒傳發(fā)拿到了大紅本，“這地以后不管誰種、咋種，承包權(quán)都是我家的，一看證就能找回來”。
從全國來看，土地確權(quán)摸清了承包地的家底。按農(nóng)戶與集體簽訂承包合同記載內(nèi)容統(tǒng)計，全國農(nóng)戶家庭承包耕地面積約有13億多畝，全國國土“二調(diào)”相應(yīng)面積超過18億畝，面積相差5億畝左右。農(nóng)業(yè)部經(jīng)管總站巡視員黃延信說，通過這次實測，基本解決了承包地地塊面積不準的歷史遺留問題。特別是西部省區(qū)和一些山區(qū)，原來承包地賬面面積和實際面積出入較大。例如，寧夏回族自治區(qū)承包地合同面積為1064萬畝，此次確認面積1444萬畝，為原來的136%。
數(shù)據(jù)顯示，截至今年7月底，全國農(nóng)村承包地確權(quán)面積已完成10.5億畝，約占二輪家庭承包耕地面積的80%。目前，山東、寧夏、安徽、四川4省區(qū)確權(quán)工作已基本完成。今年新增北京、天津等6個省份開展整省試點，整省試點省份已達到28個，農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證試點基本在全國鋪開。
解決難題有規(guī)可依
確權(quán)，說起來容易，做起來難。一方面，農(nóng)民群眾看到新的權(quán)屬證書管用，有的還可以抵押融資，對確權(quán)工作的要求隨之更高。另一方面，隨著農(nóng)村改革不斷深化，確權(quán)頒證登記工作中也出現(xiàn)了一些新情況。比如，對于城郊村，能不能確權(quán)確股不確地？在確權(quán)登記頒證的時候能不能調(diào)整土地？
山東省是第一批整省土地確權(quán)試點地區(qū)之一。山東省農(nóng)業(yè)廳有關(guān)負責(zé)人表示，山東土地確權(quán)登記進入后期時，工作的難點主要集中在“城中村”、“城郊村”、“園區(qū)村”的土地確權(quán)和確權(quán)確股不確地的具體操作上。
黃延信介紹說，2015年的中央一號文件提出，“總體上要確地到戶，從嚴掌握確權(quán)確股不確地的范圍”。因為，我國有一些農(nóng)村，比如華西村、南街村這樣的村，改革開放以后就一直沒有把土地分田到戶，仍采取集體經(jīng)營的方式，此時確地到各家各戶，顯然沒有必要；還有一些已經(jīng)劃入城市規(guī)劃區(qū)以內(nèi)的農(nóng)村，剩余土地很少，這種情況也不便確地。是否實行確權(quán)確股不確地，要由省級人民政府相關(guān)部門作出決定。
多出來的土地怎么辦？農(nóng)業(yè)部經(jīng)管司司長張紅宇表示，如果原來在二輪承包就已經(jīng)明確到一家一戶的承包地，原則上實測多出來的土地就應(yīng)該歸該承包農(nóng)戶擁有。比如，原來是8畝，實測出來可能是10畝。這種情況原則上應(yīng)該歸到原承包農(nóng)戶。還有一種情況是增加了很多土地，特別是大規(guī)模開荒地，這就要“一村一策”。如寧夏平羅縣農(nóng)村增加的開荒地很多，當(dāng)?shù)卮謇镞_成共識，多出來的土地20%增加到原承包農(nóng)戶的面積之上；剩余的80%，作為村里的機動地或新增人口用地。這種辦法實施的前提是，所在村民小組或村民委員會民主決定，要尊重農(nóng)民的意愿。
土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作涉及面廣、所需資金量大，其中航拍、測繪、調(diào)查等工作需要大量資金，如何解決？目前，政策已明確，資金由中央財政和各級財政承擔(dān)，不從農(nóng)民口袋里拿一分錢。為此，中央財政按照每畝10元的標準，安排了181.4億元專項補助。各地也從實際出發(fā)，積極推動經(jīng)費落實。目前，絕大多數(shù)省份都明確了省級財政補助標準，其中20多個省份每畝補助5元至10元。山西、廣西、青海等省區(qū)補助標準較高，為15元每畝。
加快轉(zhuǎn)化確權(quán)成果
花費巨大的人力財力實行土地確權(quán)，不僅是為了保護農(nóng)民承包權(quán)益，也是為了推動現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)。試點地區(qū)在確權(quán)的基礎(chǔ)上，積極探索成果應(yīng)用，在解決農(nóng)民融資難等方面取得了初步成效。過去，農(nóng)村土地和房屋囿于集體性質(zhì)不能抵押，農(nóng)民貸款只能走聯(lián)戶擔(dān)保，門檻高、利率高?，F(xiàn)在，農(nóng)民以土地權(quán)證作為抵押，就能從金融機構(gòu)貸款，且利率優(yōu)于以往。在山東省大部分地區(qū)，土地承包經(jīng)營權(quán)、林權(quán)、灘涂水面養(yǎng)殖使用權(quán)抵押貸款已全面推開；吉林延邊州從2014年至2016年共發(fā)放5000多筆土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款，累計13億元。
近年來，湖北沙洋、安徽懷遠等地積極探索，利用確權(quán)成果引導(dǎo)農(nóng)民通過平整土地、互換并地、小塊并大塊等方式，實行連片耕作，方便了農(nóng)民耕種，提升了土地經(jīng)營效率。武漢農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所有關(guān)負責(zé)人說，“要把確權(quán)各環(huán)節(jié)收集的海量數(shù)據(jù)信息用足用好”。一方面，要全面收集各環(huán)節(jié)的數(shù)據(jù)信息，加快推進承包地信息應(yīng)用平臺建設(shè)，推進承包合同網(wǎng)簽管理。另一方面，要探索確權(quán)成果在土地流轉(zhuǎn)、抵押擔(dān)保、涉農(nóng)補貼發(fā)放、基本農(nóng)田建設(shè)等方面的應(yīng)用，推動確權(quán)經(jīng)濟效益和社會效益最大化。
確權(quán)頒證之后，越來越多的農(nóng)民開始參與土地流轉(zhuǎn)。目前，全國土地流轉(zhuǎn)面積超過4.7億畝，占家庭承包經(jīng)營耕地總面積的35.1%。隨著確權(quán)登記推進、流轉(zhuǎn)規(guī)模擴大，一些遺留問題也浮出了水面，特別是由于農(nóng)產(chǎn)品價格下行，土地流轉(zhuǎn)合同毀約情況有所增多。為有序推進土地流轉(zhuǎn)，有必要構(gòu)建土地經(jīng)營權(quán)市場交易體系，以合同約束來保護雙方的權(quán)益。目前，全國流轉(zhuǎn)服務(wù)體系已初步形成，縣級以上土地流轉(zhuǎn)交易市場達到1324個，鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心達到17268個，為農(nóng)戶和新型經(jīng)營主體提供多種土地流轉(zhuǎn)服務(wù)。
“按照安排，預(yù)計明年底，全國將基本完成農(nóng)村承包地確權(quán)。”農(nóng)業(yè)部部長韓長賦表示，對于基本完成的省份，要加快推進確權(quán)成果應(yīng)用，促進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，推進“三權(quán)分置”有序?qū)嵤?；加快建立承包合同網(wǎng)簽和農(nóng)村承包地確權(quán)登記制度。對于計劃2017年底完成的省份，要規(guī)范檢查驗收和證書發(fā)放，保證有序頒發(fā)好權(quán)屬證書，各類檔案資料做到一戶一檔。對于計劃2018年底完成的省份，要確保數(shù)據(jù)信息收集準確、完整；嚴格執(zhí)行公示程序，進一步完善好合同，建好登記簿。
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