——來自浙江省德清縣的調(diào)查報告
2017-09-09 08:57:18
作為農(nóng)村“三塊地”改革試點的重要內(nèi)容之一，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市備受關(guān)注。誰是農(nóng)地入市的主體？農(nóng)地怎么入市？農(nóng)民利益如何保障？這些涉及農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地同權(quán)入市的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，都需要在探索中找到答案。
浙江省德清縣是集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點縣之一。自2015年始，經(jīng)過兩年大膽探求，已經(jīng)初見成效。據(jù)德清縣委書記項樂民介紹，改革激活了農(nóng)村土地資產(chǎn)，促進了農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展，更好地保障了農(nóng)民權(quán)益。
界定資格——
村集體和農(nóng)民成為入市主體
農(nóng)民集體包括村級集體和村民小組成為入市的主體，入市涉及的重大事項全程公開、民主決策、民主管理，增強了農(nóng)民管好土地的意識
農(nóng)地入市，誰是入市主體？也就是說，誰作為農(nóng)地的“主人”來主導土地入市，需要首先界定清楚。德清縣國土資源局局長郭志偉說，以前是國土部門大包大攬，現(xiàn)在是農(nóng)民集體包括村級集體和村民小組成為入市的主體，“農(nóng)村土地制度改革目的之一是為了讓農(nóng)民分享土地增值收益，讓他們成為土地的主人，激發(fā)管理、經(jīng)營土地的熱情”。
郭志偉介紹，針對分屬鎮(zhèn)、村、組三級的集體經(jīng)營性建設(shè)用地，德清縣采用“自主入市、委托入市、合作入市”3種不同的入市方案。原屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的土地，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)資產(chǎn)經(jīng)營公司等全資下屬公司或其代理人實施入市；屬于村集體所有的土地，由村股份經(jīng)濟合作社實施入市，村民小組可委托村股份經(jīng)濟合作社等代理人實施入市。“德清縣2013年所有經(jīng)營性資產(chǎn)已完成量化入股，全縣106個村（社區(qū)）成立了股份經(jīng)濟合作組織，33萬農(nóng)民成為股東。這些合作社具備市場主體資格，成為入市主體。”郭志偉說。
為了治理生態(tài)環(huán)境，德清縣洛舍鎮(zhèn)東衡村2009年關(guān)停了所有礦山，留下4000畝廢棄礦山。隨著試點展開，當?shù)胤e極填坑整地，將其中680畝地作為集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，建設(shè)眾創(chuàng)園。2016年，眾創(chuàng)園第一期69畝建設(shè)用地在縣招拍掛平臺公開入市，15家企業(yè)成為受讓方，出讓土地使用權(quán)按照工業(yè)用地規(guī)定，年限50年，成交總價1462.6萬元，平均每畝地價格達21萬元。
農(nóng)地入市能給村集體帶來收益，那么村干部就能決定農(nóng)地入市嗎？德清縣國土資源局副局長邱芳榮介紹說，明確了入市主體，就要把農(nóng)地入市參與權(quán)、知情權(quán)和決策權(quán)賦予集體和農(nóng)民。東衡村黨總支書記章順龍說，為了增加透明度，村里把入市涉及的宗地情況、入市方式、起始地價、收益分配等重大事項進行全程公開、民主決策、民主管理。在入市之前，對于是否入市、怎么入市，由村民表決同意之后，才能上報申請；入市項目獲批后，將地價評估、入市方案、收益分配等進行公開，經(jīng)村民同意后，項目才能實施。
“改革前，農(nóng)民和土地的關(guān)系更多體現(xiàn)在農(nóng)用地上，除了宅基地和公益事業(yè)用地之外，一般只能被動地通過征地、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤等政策參與土地管理和土地增值收益分配。”邱芳榮說，通過自主入市，農(nóng)民從“被動”參與到“主動”管理，激發(fā)了參與經(jīng)營性建設(shè)用地入市決策的積極性，增強了農(nóng)民管好土地的意識。
摸清家底——
哪些土地可以入市
德清緊守“土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損”三條底線，設(shè)置必須符合土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和生態(tài)保護規(guī)劃的“四規(guī)合一”門檻
邱芳榮說，近些年，一些村辦、鎮(zhèn)辦企業(yè)由于市場變化逐漸轉(zhuǎn)冷，農(nóng)村集體減少土地大多陷入“休眠”狀態(tài)，地上遺留的廠房或被低價出租，或閑置荒廢，集體土地的收入微乎其微，“使用權(quán)沒法交易，土地就無法實現(xiàn)市場價值”。
農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點給鎮(zhèn)、村集體再次提供了盤活土地資源的機會。在德清，農(nóng)地入市第一步，是要核實資產(chǎn)，摸清家底。
通過集體經(jīng)營性建設(shè)用地“一村一梳理，一地一梳理”的摸底調(diào)查，德清縣弄清了全縣共有1881宗、10691畝農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地。為此，德清縣決定先拿已有的存量土地試點改革，在緊守“土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損”3條底線的基礎(chǔ)上，設(shè)置“四規(guī)合一”的門檻，即城鄉(xiāng)建設(shè)用地必須同時符合土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和生態(tài)保護規(guī)劃。哪些農(nóng)地能入市，“四規(guī)合一”說了算，對符合規(guī)定的就地入市，不符合規(guī)定的可以調(diào)整入市，考慮到農(nóng)村集體資金不足情況，公開接受廣大業(yè)主用地規(guī)模預約申請，實行“先預約、后復墾、再入市”。
位于莫干山腳下的南路村，茂林修竹，流水潺潺，青磚灰瓦的民宿掩映在林間。“村里民宿經(jīng)濟崛起迅速，但受限于政策，投資人大多只能租賃空置農(nóng)居、廢棄校舍，無法形成規(guī)模投資效應(yīng)。”南路村黨總支書記桂建國介紹。
農(nóng)地入市試點后，南路村一合計，村里最完整的集體建設(shè)用地是村委會以前的舊址，共4畝地。根據(jù)莫干山鎮(zhèn)休閑度假產(chǎn)業(yè)定位，已將該用地規(guī)劃為旅游用地。南路村決定拿這塊地入市，以租賃的方式出讓給德清原舍酒店管理有限公司，發(fā)展民宿。“荒棄的土地有了經(jīng)濟價值，給集體經(jīng)濟帶來收入，有利于村莊的長遠發(fā)展。”桂建國說。
實踐中，德清發(fā)現(xiàn)，農(nóng)地入市錯綜復雜，有的因為土地規(guī)劃，產(chǎn)業(yè)園區(qū)不在集體所轄范圍；有的集體建設(shè)用地零散，不具備入市條件，這種情況是否可以入市？邱芳榮說，德清探索了多種入市方式，比如跨村整合零星分散存量建設(shè)用地，以異地調(diào)整入市方式來解決現(xiàn)實中的用地矛盾，讓不同區(qū)位的集體經(jīng)濟組織共享改革紅利。
截至目前，德清縣入市宗地131宗，面積855.55畝，成交額達1.88億元，農(nóng)民和集體收益1億多元。邱芳榮說，從幾年試點來看，集體經(jīng)營性建設(shè)用地和國有土地兩者在地域范圍、市場對象上有所差異，集體土地入市并未造成對國有土地市場的沖擊，反而激活了一部分用地供給，使原本閑置低效的農(nóng)村建設(shè)用地得到有效利用。
建立規(guī)則——
如何入市有章可循
德清實行統(tǒng)一的交易平臺、統(tǒng)一的地價體系、統(tǒng)一的交易規(guī)則、統(tǒng)一的登記管理、統(tǒng)一的服務(wù)監(jiān)管、用地納入統(tǒng)一監(jiān)管體系的“六統(tǒng)一”規(guī)則
農(nóng)地怎么入市呢？“以前農(nóng)民個人租賃買賣土地基本上想怎么來就怎么來?，F(xiàn)在土地進了‘超市’，買賣得遵循統(tǒng)一的規(guī)章程序。”邱芳榮說，德清縣對農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市建立了成熟的規(guī)則，實行統(tǒng)一的交易平臺、統(tǒng)一的地價體系、統(tǒng)一的交易規(guī)則、統(tǒng)一的登記管理、統(tǒng)一的服務(wù)監(jiān)管、用地納入統(tǒng)一監(jiān)管體系。這個“六統(tǒng)一”讓德清完成了全國第一宗集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市交易和全國第一筆抵押貸款。
水月清華酒店有限公司總經(jīng)理趙建龍從事酒店行業(yè)多年，4年前他瞄準商機，花100多萬元買下了莫干山鎮(zhèn)廢棄多年的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)廠房，謀劃建設(shè)高端民宿。然而土地買下了，項目推進卻卡了殼，“沒有土地使用權(quán)，既沒法改變用途，也不能重建，只好放棄，讓它繼續(xù)荒廢”。
苦等兩年多，事情有了轉(zhuǎn)機。德清縣被選作農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點縣，縣國土局找趙建龍商量，將莫干山鎮(zhèn)的那塊地出讓給他，趙建龍卻猶豫了：“集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，第一次聽說這個概念，土地買了能辦所有權(quán)證嗎？能自由買賣嗎？可以抵押嗎？縣里還沒有先例，心里沒譜。”國土局向他解釋，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點，與國有土地同價同權(quán)，使用權(quán)除了可出讓，還可租賃、作價出資（入股），并享有轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等各項權(quán)能。趙建龍決定一試。2015年8月，他以總價307萬元拍下該地塊，獲得該地塊40年土地使用權(quán)出讓年限。至此，全國集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的“第一宗”交易在德清完成。
在德清縣公共資源交易中心簽訂完出讓合同，趙建龍從縣國土局捧回土地所有權(quán)證。憑借這本權(quán)證，他從中國農(nóng)業(yè)銀行德清縣支行貸款150萬元，投入度假酒店的建設(shè)，這也是全國第一筆集體經(jīng)營性建設(shè)用地抵押貸款。
與趙建龍通過協(xié)議出讓取得土地不同，另一些企業(yè)則采取了租賃的方式。從事金屬加工的溫州人陳家條通過招商引資來到德清縣，建廠房找地很麻煩。2013年，他看中了下渚湖街道八字橋村的12畝廢棄礦地，但當?shù)貨]有適合的政策，8個部門為此開協(xié)調(diào)會也沒能辦好。試點啟動后，2015年八字橋村掛牌出租這塊地，陳家條馬上在縣政府招拍掛平臺上拍下這塊地，采取租賃的方式，租金5年一付，每5年以5%的幅度上漲，第一次繳費31萬元，“中小企業(yè)用地一直是個問題，農(nóng)地入市為我們提供了新的渠道。靈活的租賃方式，也大大降低了前期土地資金投入”。
收益分配——
平衡好各方利益
平衡好國家、集體和個人這三者的利益，是農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點的重要任務(wù)。同時為對資金進行監(jiān)管，土地收益被納入建設(shè)用地專用賬戶，實現(xiàn)實時監(jiān)管
農(nóng)地入市后，收益如何分配，各方最關(guān)心。德清縣農(nóng)經(jīng)站站長周偉國認為，農(nóng)地入市資金分配既要讓老百姓得利，也要促進集體經(jīng)濟發(fā)展，“平衡好國家、集體和個人這三者的利益，是農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點的重要任務(wù)”。
先厘清國家和集體的。周偉國說，集體土地和國有土地享有同等價格同等權(quán)利時，也要履行相應(yīng)義務(wù)。德清縣采取“按類別、有級差”的方式在入市出讓金中提取部分增值收益調(diào)節(jié)金，主要用于城鎮(zhèn)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村環(huán)境整治等支出，以直接、間接的方式反哺給農(nóng)村，收取比例按土地成交價款的16%—48%不等。截至目前，德清縣共收取3400萬元調(diào)節(jié)金。
再分清集體內(nèi)部的。內(nèi)部怎么分？是不是可以把錢直接分到每個人手里？周偉國說，德清縣農(nóng)村土地分為村民小組所有和鎮(zhèn)、村集體所有，按所有權(quán)不同，利益分配也采用不同的方案。村民小組所有的，土地出讓金由村民小組直接分配，可以分到每家每戶，小組按12%提取公益金。鎮(zhèn)、村集體所有的土地，不能以現(xiàn)金形式直接分給個人，可以用于公共事務(wù)建設(shè)，或者追加量化股權(quán)，也可以用來發(fā)展壯大集體經(jīng)濟，有收益了再進行分紅，防止分光吃盡。東衡村2014年成立了土地股份經(jīng)濟合作社，全村3000人是股東，剛開始，每股只有680元，通過入市追加量化股權(quán)，現(xiàn)在每股增至2000多元。
入市資金的流向關(guān)系村民的切身利益，如何對資金進行監(jiān)管？周偉國說，為防止村集體私自、擅自動用入市資金，土地收益將被納入村里的建設(shè)用地專用賬戶，農(nóng)經(jīng)站對這筆錢的一舉一動進行監(jiān)管。村集體要拿錢去投資，需經(jīng)過村民同意，再向農(nóng)經(jīng)站報備，通過審核后，方可付諸實施。
也有村集體把錢直接用于村級公益事業(yè)支出，莫干山鎮(zhèn)仙潭村這兩年規(guī)劃發(fā)展民宿，2015年將村里的4畝荒地入市，共獲得110萬元。村黨總支書記沈連根說，這筆資金一部分用于繼續(xù)平整土地，以備將來入市，另一部分用于修路、綠化、建停車場等公共事業(yè)建設(shè)，“多余的錢還可以量化入股分紅，村民得到了實實在在的好處”。
農(nóng)地入市了，土地資源盤活了，村集體經(jīng)濟有了長遠收益，農(nóng)民利益得到了保障。不過，土地入市出讓金還面臨保值、增值難題。周偉國坦言，由于缺少好的項目，目前許多村的出讓金還躺在賬上睡大覺，既不能分走取盡，也無處可投。這個問題，顯然靠一個村的力量難以解決。周偉國建議，在沒有理想項目投資的情況下，總體上大家都希望以穩(wěn)健保守辦法追求保值，比如把錢借給政府，或者購買債券等。德清縣常務(wù)副縣長陳健認為，辦法總比困難多，只要方向?qū)?，改革辦法就會多起來，入市改革就能順利推進，農(nóng)村發(fā)展的內(nèi)生動力就能源源不斷地激發(fā)增長。
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