2017-11-01 11:28:00 石亞楠
本網訊 日前，黨的十九大報告明確提出，鞏固和完善農村基本經營制度，深化農村土地制度改革，完善承包地“三權”分置制度。保持土地承包關系穩(wěn)定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年。
這一實踐檢驗行之有效的農村土地承包政策和成功經驗即將轉化為法律規(guī)范。10月31日，《農村土地承包法修正案（草案）》（以下簡稱“草案”）首次提請第十二屆全國人大常委會第三十次會議審議，全國人大農業(yè)與農村委員會副主任委員劉振偉表示，適應農村生產力發(fā)展的新要求，穩(wěn)定和完善適合國情的農村基本經營制度，是修改農村土地承包法的基本出發(fā)點。
當前修改農村土地承包法具有必要性和緊迫性。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央對穩(wěn)定和完善農村基本經營制度、深化農村集體土地制度改革提出了一系列方針政策。從農業(yè)農村的現(xiàn)實情況看，隨著富余勞動力轉移到城鎮(zhèn)就業(yè)，各類合作社、農業(yè)產業(yè)化龍頭企業(yè)等新型經營主體大量涌現(xiàn)，土地流轉面積不斷擴大，規(guī)模化、集約化經營水平不斷提升，呈現(xiàn)“家庭承包、多元經營”格局。農業(yè)產業(yè)化、水利化、機械化及科技進步等，都對完善農村生產關系提出新的要求。
這次農村土地承包法修改的總體思路是：全面貫徹黨的十八大、十九大和歷次中央全會精神，圍繞處理好農民和土地的關系這條主線，堅持農村基本經營制度不動搖，進一步賦予農民充分而有保障的土地權利，為提高農業(yè)農村現(xiàn)代化水平，推動實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和城鄉(xiāng)融合發(fā)展，保持農村社會和諧穩(wěn)定提供制度保障。
吸納“三權”分置，穩(wěn)定農村土地承包關系長久不變
“三權”分置，是指農村土地所有權、承包權、經營權分置并行，是繼家庭聯(lián)產承包責任制后農村改革又一重大制度創(chuàng)新。目前，農村已有30%以上的承包農戶在流轉承包地，流轉面積4.79億畝。全國已有13個省份出臺了相關實施意見。
草案吸納了“三權”分置制度，規(guī)定以家庭承包方式取得的土地承包經營權在流轉中分為土地承包權和土地經營權。同時明確了土地承包權和土地經營權的權能。為了加強對土地承包權的保護，草案規(guī)定，承包土地的經營權流轉后，承包方與發(fā)包方的承包關系不變，承包方的土地承包權不變。
如何確保實行“三權分置”后不改變農地用途？草案規(guī)定，承包方連續(xù)兩年以上棄耕拋荒承包地的，發(fā)包方可以收取一定的費用，用于土地耕作，連續(xù)三年以上棄耕拋荒承包地的，發(fā)包方可以依法定程序收回承包地，重新發(fā)包；土地經營權流轉后第三方擅自改變承包地農業(yè)用途、棄耕拋荒兩年以上、給承包地造成嚴重損害或者嚴重破壞承包地生態(tài)環(huán)境的，發(fā)包方或承包方有權要求終止土地經營權流轉合同，收回土地經營權。
為了給予農民穩(wěn)定的土地承包預期，草案規(guī)定，耕地承包期屆滿后再延長三十年。對此，劉振偉解釋：“穩(wěn)定農村土地承包關系并保持長久不變，有利于堅持和完善農村基本經營制度，堅持農村土地集體所有，堅持家庭經營基礎性地位，堅持土地承包關系穩(wěn)定，核心是維護農民土地權益。”
農民進城落戶，自行選擇是否保留土地承包經營權
長期以來，進城務工和落戶農民的土地承包權益保護問題一直是社會關注的焦點。農民進城落戶能不能以退出土地承包經營權作為前置條件？此次草案給出了明確答案。
黨的十八屆五中全會決定提出，維護進城落戶農民土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，支持引導其依法自愿有償轉讓上述權益。為此，草案刪除了現(xiàn)行法律中關于承包方全家遷入設區(qū)的市，轉為非農業(yè)戶口的，應將承包地交回發(fā)包方的規(guī)定。
劉振偉表示，鑒于城鄉(xiāng)人口結構的變革是一個較長的歷史過程，現(xiàn)階段農民進城務工、落戶的情況也十分復雜，按照中央關于推進農業(yè)轉移人口市民化的需求，草案規(guī)定，維護進城務工農民的土地承包經營權，不得以退出土地承包權作為農民進城落戶的條件，是否保留土地承包經營權，由農民選擇而不代替農民選擇。承包方全家遷入城鎮(zhèn)落戶，納入城鎮(zhèn)住房和社會保障體系，喪失農村集體經濟組織成員身份的，支持引導其按照國家有關規(guī)定轉讓土地承包權益。
草案還進一步明確了農村婦女該享有的土地承包權益。在借鑒一些地方開展土地承包經營權確認登記的做法的基礎上，草案規(guī)定，土地承包經營權或者林權證等證書應當將具有土地承包權的全部家庭成員列入，更好地保護了農村婦女的土地承包權益。
賦權第三方經營主體，土地經營權或可出租（轉包）、入股
賦予第三方經營主體土地經營權，是完善農村基本經營制度的一個重要內容。草案規(guī)定，土地經營權可以依法采取出租（轉包）、入股或其他方式流轉；第三方通過流轉取得的土地經營權經承包方或者其委托代理人書面同意，并向本集體經濟組織備案后可以再流轉。
對于土地經營權的擔保權能，草案使用了“融資擔保”的概念，包含了抵押和質押等多種情形，既解決農民向金融機構融資缺少有效擔保物的問題，又保持了與擔保法等法律規(guī)定的一致性。草案規(guī)定，承包方可以用承包土地經營權向金融機構融資擔保。第三方通過流轉取得的土地經營權，經承包方或其委托代理人書面同意，可以向金融機構融資擔保。
為落實黨的十八屆三中全會提出的“允許農民以承包經營權入股發(fā)展農業(yè)產業(yè)化經營”的精神，草案增加了土地經營權可以入股從事農業(yè)產業(yè)化經營的規(guī)定。“鑒于土地經營權入股發(fā)展農業(yè)產業(yè)化經營尚處于探索階段，實踐中的做法也不盡相同，為此草案只作出原則性規(guī)定，具體可依實踐發(fā)展需要再由行政法規(guī)規(guī)范。”劉振偉說。
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