2018-12-21 10:33:58 韓振華
當(dāng)前，農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”改革的深化，在促進農(nóng)地流轉(zhuǎn)和耕地資源優(yōu)化配置的同時，也面臨如耕地保護、糧食安全等風(fēng)險。要防范這些風(fēng)險，必須堅定改革方向，堅守改革原則和底線，統(tǒng)籌解決好“地”“糧”“人”“錢”四個方面的問題。
“地”的問題：嚴(yán)守18億畝耕地紅線，完善耕地保護制度
一般認(rèn)為我國糧食安全所需要的耕地最低保障面積為18億畝。民革中央的研究報告指出，到2020年我國要達到城鎮(zhèn)化率60%、工業(yè)化率70%的目標(biāo)，需要新增1.5億畝建設(shè)用地，而耕地紅線下，只有不足3000萬畝的占用空間。
2016年國土資源公報數(shù)據(jù)顯示，中低產(chǎn)田占耕地總面積的比例高達70.5%，此外我國每公頃耕地化肥平均施用量超過520千克，是聯(lián)合國糧農(nóng)組織公布的世界化肥安全施用量上限的2倍以上，加上農(nóng)藥、地膜等，耕地土壤污染較為嚴(yán)重。
要從總量和質(zhì)量上嚴(yán)守18億畝耕地紅線，必須針對農(nóng)地“非農(nóng)化”“非糧化”、透支地力等風(fēng)險，按照“藏糧于地、藏糧于技”的要求，健全更加嚴(yán)格的耕地保護制度、用途管制制度，為國家糧食安全守護好基礎(chǔ)空間。
要建立農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營資質(zhì)審核機制。借鑒日本農(nóng)業(yè)者資格認(rèn)定制度，我國應(yīng)盡快建立“新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體”資格認(rèn)定制度，作為農(nóng)地流入的必要條件，并定期考核，不達標(biāo)要取消資格。
要建立農(nóng)地流轉(zhuǎn)后監(jiān)管機制。通過技術(shù)手段、定時巡查等及時發(fā)現(xiàn)、查處違法違規(guī)行為。特別是要嚴(yán)查假借農(nóng)地流轉(zhuǎn)之名，發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)園、觀光園等行為。對長期閑置、拋荒的，要收取閑置費，或收回土地。此外，還需防止經(jīng)營者過度開墾農(nóng)地、農(nóng)地流失或長期過量使用化肥農(nóng)藥而導(dǎo)致土壤污染加重等行為。
要建立激勵土地復(fù)墾的機制。農(nóng)民和集體主動將閑置宅基地、建設(shè)用地復(fù)墾為耕地的，復(fù)墾費按面積和標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放給農(nóng)民或集體。對進行休耕、土壤污染治理有成效的農(nóng)民進行耕地保護補貼。
“糧”的問題：確保國家糧食安全，完善農(nóng)業(yè)補貼制度
洪范八政，食為政首。糧食安全不僅是經(jīng)濟問題，還是政治問題，是國家安全的重要基礎(chǔ)。隨著我國城鄉(xiāng)居民收入增長、城鎮(zhèn)化水平的提高，糧食需求結(jié)構(gòu)發(fā)生顯著變化，糧食消費總量剛性增長，有專家預(yù)測到2020年將達到1.4萬億斤，糧食供給壓力較大，糧食安全不能有任何松動和風(fēng)險。隨著農(nóng)地流轉(zhuǎn)比例迅速提高，而農(nóng)業(yè)補貼還是依據(jù)承包農(nóng)地的面積，直接補貼給擁有承包權(quán)的農(nóng)戶，出現(xiàn)了“拿補貼的不種糧、種糧的拿不到補貼”的現(xiàn)象。
要精準(zhǔn)農(nóng)業(yè)補貼對象。對擁有承包權(quán)的農(nóng)民要進行流轉(zhuǎn)費用補貼，降低流入方的糧食生產(chǎn)成本，增加流出方的土地租金收入；對擁有經(jīng)營權(quán)的流入方，實施種糧補貼，增加其種糧的積極性，解決生產(chǎn)與補貼錯位問題。
要優(yōu)化農(nóng)業(yè)補貼內(nèi)容。目前，我國農(nóng)業(yè)補貼主要以良種補貼、農(nóng)資綜合補貼、農(nóng)機購置補貼、糧食直補四種補貼為主，也在探索農(nóng)業(yè)保險補貼等其他類型補貼，但總體上看，與發(fā)達國家相比，補貼內(nèi)容過于簡單，還需要進一步豐富，將農(nóng)業(yè)補貼進一步細(xì)分為基本收入補貼、生產(chǎn)體系補貼、經(jīng)營體系補貼、生態(tài)保護補貼等不同類型，精準(zhǔn)調(diào)動各方面的積極性。
要提高農(nóng)業(yè)補貼標(biāo)準(zhǔn)。我國農(nóng)業(yè)補貼平均到農(nóng)業(yè)戶籍人口的補貼量與發(fā)達國家相比明顯偏低。比如，日本對現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的投資是農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的15倍以上，日本財政對農(nóng)戶的各種補貼占農(nóng)戶年收入的60%左右。我國應(yīng)根據(jù)財力逐步提高農(nóng)業(yè)補貼標(biāo)準(zhǔn)，讓農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者有穩(wěn)定體面的收入。
“人”的問題：促進1億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，健全土地增值收益分配制度
2017年，我國常住人口城鎮(zhèn)化率為58.52%，而戶籍人口城鎮(zhèn)率僅為42.35%，兩者相差16.17個百分點，意味著有2億多農(nóng)民工不能完全融入城市。中央明確提出，到2020年要解決1億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化問題。
農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化不是簡單的落戶，必須有社保、穩(wěn)定的就業(yè)和住房，能夠在城市生存下去。同時，對其在農(nóng)村的集體資產(chǎn)確權(quán)登記頒證，保障集體資產(chǎn)權(quán)益。我們要完善相關(guān)配套制度，在確權(quán)促流轉(zhuǎn)方面建立平臺、做好服務(wù)，在收益分配上健全調(diào)節(jié)機制，讓更多土地增值收益用于促進人的城鎮(zhèn)化。
要深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，維護好進城落戶農(nóng)民的土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，以調(diào)動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進城落戶的積極性，讓在城鎮(zhèn)常住的農(nóng)民工安心落戶，把農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，有償轉(zhuǎn)讓或退出宅基地的使用權(quán)，確保按股份享有集體經(jīng)營性建設(shè)用地的開發(fā)收益。
“錢”的問題：逐步擺脫對“土地財政”的依賴，創(chuàng)新新型城鎮(zhèn)化融資機制
我國城鎮(zhèn)化主要的資金來源包括地方財政收入、中央的轉(zhuǎn)移支付、土地出讓金收入等，特別是過去十幾年以來，我國各級政府依靠“低價征收農(nóng)村集體土地、高價售出”的模式獲得了大量“土地財政”收入，有力推動了城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，有學(xué)者將這一城鎮(zhèn)化發(fā)展模式定義為“以地謀發(fā)展”的模式。
未來我國推進新型城鎮(zhèn)化，配套的公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等都需要大量的資金支撐。據(jù)中國社科院測算：“要推進1億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，教育、社保、住房等各項成本合計需要13.1萬億元”。據(jù)國家開發(fā)銀行測算，未來3年我國城鎮(zhèn)化建設(shè)資金量將達到25萬億元，年均8萬多億元，約占全國每年近40萬億元固定資產(chǎn)投資的五分之一。
過去融資的做法比較單一，就是靠征地、出讓、抵押貸款，融資方式主要以銀行貸款為主，最終還款靠的是土地出讓收入，隱藏著較大的金融風(fēng)險。隨著集體經(jīng)營性建設(shè)用地直接入市改革，將打破政府對土地一級市場的壟斷，“土地財政”將成為無源之水。另一方面，隨著農(nóng)地確權(quán)登記頒證，農(nóng)民的財產(chǎn)意識增強，原來的低價補償引起越來越多的社會矛盾，拆遷征地成本越來越高，土地出讓凈收入越來越低，不再具有可持續(xù)性。
很多學(xué)者提出要創(chuàng)新融資模式，拓寬融資渠道，通過發(fā)行市政債券、PPP（政府和社會資本合作）等方式，彌補資金缺口。除了這些模式外，還需要由原來的土地出讓一次性獲取收益，轉(zhuǎn)變?yōu)閷Τ钟协h(huán)節(jié)征稅，特別是針對集體經(jīng)營性建設(shè)用地直接入市，國家要以增值調(diào)節(jié)金等方式，提取一定比例的增值收益，用于新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興相關(guān)建設(shè)。
編輯：任靜
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