2018-12-29 15:30:00 張 雪 喬金亮
近日，《〈中華人民共和國土地管理法〉、〈中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法〉修正案（草案）》提請十三屆全國人大常委會第七次會議審議。此次提交的草案因涉及農(nóng)村“三塊地”改革，備受社會關(guān)注。
對農(nóng)民來說，最關(guān)心的莫過于土地權(quán)益。農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革被統(tǒng)稱為農(nóng)村“三塊地”改革。2015年，相關(guān)改革開始在全國33個地區(qū)實行試點，形成了一批可復制、可推廣、利修法的制度創(chuàng)新成果，有關(guān)探索為相關(guān)法律修訂完善提供了參考依據(jù)。
自然資源部部長陸昊在對草案作說明時表示，草案堅持了問題導向，為破解集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的法律障礙，刪去了從事非農(nóng)業(yè)建設(shè)必須使用國有土地或者征為國有的原集體土地規(guī)定；為縮小土地征收范圍、規(guī)范土地征收程序，限定了可以征收集體土地的具體情形，補充了社會穩(wěn)定風險評估、先簽協(xié)議再上報征地審批等程序；為完善對被征地農(nóng)民保障機制，修改了征收土地按照年產(chǎn)值倍數(shù)補償?shù)囊?guī)定，強化了對被征地農(nóng)民的社會保障、住宅補償?shù)戎贫取?/p>
在“三塊地”改革中，最難啃的骨頭是征地制度改革。我國現(xiàn)行征地制度存在征地權(quán)行使范圍過寬、補償標準低、安置途徑單一等缺陷。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)村經(jīng)濟研究中心研究員廖洪樂表示，我國正處于工業(yè)化和城市化快速發(fā)展時期，城市與農(nóng)村土地分屬國家和農(nóng)民集體，同時地方政府壟斷了建設(shè)用地一級市場，在土地增值收益分配中政府占有份額過高，作為土地所有者的集體和農(nóng)民占有份額過低。
陸昊表示，草案在規(guī)范征收程序方面，要求市、縣政府申請征收土地前開展土地現(xiàn)狀調(diào)查、公告聽取被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其成員意見、組織開展社會穩(wěn)定風險評估等前期工作，與擬征收土地所有權(quán)人、使用權(quán)人就補償安置等簽訂協(xié)議，測算并落實有關(guān)費用，保證足額到位，方可申請征收土地。
征地的利益補償和保障機制是社會關(guān)注熱點。陸昊表示，在總結(jié)試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，將公平合理補償，保障被征地農(nóng)民原有生活水平不降低、長遠生計有保障作為基本要求；明確征收農(nóng)用地的土地補償費、安置補助費標準由省、自治區(qū)、直轄市制定公布區(qū)片綜合地價確定；考慮到農(nóng)村村民住宅補償、被征地農(nóng)民社會保障費用對被征地農(nóng)民住有所居和長遠生計的重要性，將這兩項費用單列，明確征收農(nóng)村村民住宅要按照先補償后搬遷、居住條件有改善的原則，尊重農(nóng)村村民意愿，并將被征地農(nóng)民納入相應(yīng)的養(yǎng)老等社會保障體系。
中國人民大學經(jīng)濟學院教授劉守英介紹，按照現(xiàn)行法律，集體經(jīng)營性建設(shè)用地不能入市，如果要入市交易，必須通過變更為國有土地之后方可。農(nóng)村集體經(jīng)營性用地入市改革后，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)出讓、租賃、入股，與國有建設(shè)用地使用權(quán)同地同權(quán)同價。業(yè)界認為，這對于盤活農(nóng)村集體資產(chǎn)、提高用地保障，無疑是件好事。
從浙江德清敲響全國“第一槌”，再到貴州湄潭率先在西部地區(qū)“破冰”，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市逐步開花結(jié)果。試點地區(qū)積極開展就地入市、調(diào)整入市和整治入市，建立健全市場交易規(guī)則和服務(wù)監(jiān)管制度。中央農(nóng)辦副主任韓俊此前曾專門去德清調(diào)研。他介紹，全縣集體經(jīng)營性建設(shè)用地超過1萬畝，如果都上市交易，不僅可為農(nóng)民和集體經(jīng)濟組織帶來20億元以上的收入，還能為農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展提供土地支撐。
據(jù)介紹，草案明確了入市的條件。對土地利用總體規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性用途，并經(jīng)依法登記的集體建設(shè)用地，允許土地所有權(quán)人通過出讓、出租等方式交由單位或者個人使用，并應(yīng)當簽訂書面合同，明確用地供應(yīng)、動工期限、使用期限、規(guī)劃用途等；同時，明確了集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市后的管理措施。要求集體建設(shè)用地使用權(quán)人嚴格按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途使用土地；集體建設(shè)用地使用權(quán)的最高年限、登記等，參照同類用途的國有建設(shè)用地執(zhí)行。
“老舊房屋拆不掉，新增人口無地批”。“空心村”是一個令人頭痛的問題，隨著青壯年進城，不少農(nóng)村宅基地大量閑置，也存在“一戶多宅”等問題。截至2015年底，全國農(nóng)村居民點用地2.85億畝。其中，2006年至2014年，農(nóng)村常住人口減少了1.6億人，但農(nóng)村居民點用地卻增加了3045萬畝。改革試點以前，農(nóng)村宅基地制度的基本特征是無償取得、一戶一宅、面積法定、限制轉(zhuǎn)讓。
在宅基地制度改革的探索下，并在農(nóng)村不動產(chǎn)統(tǒng)一登記的推動下，從確權(quán)登記頒證到村民自治管理再到宅基地自愿有償退出路徑，宅基地制度各項改革均取得了積極進展。據(jù)統(tǒng)計，截至目前，試點地區(qū)共騰退零星、閑置宅基地約14萬戶、8.4萬畝，辦理農(nóng)房抵押貸款5.8萬宗、111億元，群眾獲得感明顯增強。
草案還提出了健全宅基地權(quán)益保障方式。根據(jù)鄉(xiāng)村振興的現(xiàn)實需求和各地現(xiàn)狀，規(guī)定對人均土地少、不能保障一戶一宅的地區(qū)，允許縣級人民政府在尊重農(nóng)村村民意愿的基礎(chǔ)上采取措施，保障農(nóng)村村民實現(xiàn)戶有所居的權(quán)利；下放宅基地審批權(quán)，明確農(nóng)村村民申請宅基地的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核批準，但涉及占用農(nóng)用地的，應(yīng)當依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)；探索宅基地自愿有償退出機制，原則規(guī)定允許進城落戶的農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地。
可以預(yù)期，隨著相關(guān)法律的修訂完善，新一輪農(nóng)村土地制度改革持續(xù)推進，必將提高土地利用效率，增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入，逐步釋放出巨大的改革紅利。
編輯：任靜
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