2019-05-16 17:39:27 李秀萍
程碩作新華社發(fā)
4月29日，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部法規(guī)司在江西省南昌市召開鄉(xiāng)村振興立法工作座談會，深入學習貫徹習近平總書記全面依法治國新理念新思想新戰(zhàn)略和中央全面依法治國委員會有關會議精神，總結(jié)農(nóng)業(yè)農(nóng)村立法工作成效和經(jīng)驗，分析當前農(nóng)業(yè)農(nóng)村立法面臨的新形勢新任務，部署加強和改進農(nóng)業(yè)農(nóng)村立法工作，研究討論鄉(xiāng)村振興立法相關問題，推動新時代農(nóng)業(yè)農(nóng)村立法工作實現(xiàn)新提升、邁上新臺階。全國人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會和司法部有關負責同志出席會議，來自全國各地農(nóng)業(yè)農(nóng)村法規(guī)系統(tǒng)的代表見仁見智暢議鄉(xiāng)村振興立法相關問題，緊緊圍繞實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略推進立法工作，依法保障鄉(xiāng)村有人振興、有地務農(nóng)、有錢發(fā)展各抒己見。
農(nóng)業(yè)農(nóng)村立法任務繁重
當前，以農(nóng)業(yè)法為核心的農(nóng)業(yè)法律體系已經(jīng)形成，農(nóng)業(yè)領域共制定現(xiàn)行有效法律15部、行政法規(guī)28部，農(nóng)業(yè)技術推廣法、農(nóng)民專業(yè)合作社法、種子法、畜牧法、漁業(yè)法等農(nóng)業(yè)各領域的法律日益完善，農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟管理總體實現(xiàn)有法可依。然而，這些法律大多側(cè)重產(chǎn)業(yè)發(fā)展，針對鄉(xiāng)村發(fā)展方面的法律還有所欠缺，特別是尚欠缺一部促進鄉(xiāng)村全面發(fā)展的基礎性、綜合性法律，補齊農(nóng)業(yè)農(nóng)村法律體系的短板弱項，依舊任重道遠。
十三屆全國人大常委會立法規(guī)劃和國務院立法工作計劃，均涉及一批農(nóng)業(yè)農(nóng)村立法項目。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部法規(guī)司司長宗錦耀表示，全國人大常委會立法規(guī)劃和國務院立法計劃要完成的15部法律法規(guī)項目中，既有鄉(xiāng)村振興促進法這樣的綜合性、支柱性法律，也有土地管理法、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法等涉及基本制度、部門職責的法律，還有農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法、漁業(yè)法等涉及整個產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎性法律。無論是制定新法律，還是修訂現(xiàn)行法律，如何把握新時代新特征、適應新任務新要求，如何圍繞鄉(xiāng)村振興搞好制度建設，使之符合中央要求、契合現(xiàn)實需要、滿足群眾期待，都需要認真研究。
鄉(xiāng)村振興亟待依法護航
黨的十九大提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略以后，中央展開一系列部署，明確提出要制定鄉(xiāng)村振興促進法。今年1月，全國人大農(nóng)委成立鄉(xiāng)村振興促進法起草領導小組和工作小組，目前已起草一部初稿，各級農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門積極配合，全力以赴做好制定鄉(xiāng)村振興促進法的各項工作。
鄉(xiāng)村振興促進法，將是一部有關鄉(xiāng)村發(fā)展、城鄉(xiāng)融合的上位法。圍繞初稿，本次座談會上，各地農(nóng)業(yè)農(nóng)村法規(guī)系統(tǒng)的與會代表各抒己見，從不同角度建言獻策，呼吁進一步明確、細化依法護航鄉(xiāng)村振興的具體內(nèi)容，明確需要通過法律規(guī)定鄉(xiāng)村振興最低限度必須做成什么樣，明確必須依法保障鄉(xiāng)村有人振興、有地務農(nóng)、有錢發(fā)展……
鄉(xiāng)村振興必須重視人才支撐，湖北省、湖南省代表對此建議，立法應增加對基層干部隊伍建設和公共服務部門人才培養(yǎng)、引進、交流的相關規(guī)定，從法律層面建立強化“三農(nóng)”干部隊伍建設的育人、選人、用人、留人導向。
建設法治鄉(xiāng)村，落實到立法規(guī)范上，上海市代表建議將鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略法定化，明確包括各級政府、相關部門、基層組織、集體經(jīng)濟組織、農(nóng)民、社會等不同主體各方面的具體權利義務；明確鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的體制機制，明確誰來投入、誰來建設、誰來管理等等。
異曲同工。安徽省代表同樣主張集成創(chuàng)新，依法作出具體制度安排，完整體現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展要求。對重塑工農(nóng)城鄉(xiāng)關系、農(nóng)民利益維護、農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展、農(nóng)業(yè)安全保障和農(nóng)村政治、經(jīng)濟、社會治理等方面也要作出細化的、實質(zhì)性法律規(guī)定。
黑龍江省代表提出，鄉(xiāng)村振興立法應當明確各部門、各級政府、村集體經(jīng)濟組織的責任，規(guī)范其行為。重點要明確縣級政府在鄉(xiāng)村振興中發(fā)揮主體作用；強化財政投入等各類支持農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和社會進步的優(yōu)惠政策；引導各種生產(chǎn)要素優(yōu)先向農(nóng)村配置，各類人才優(yōu)先向農(nóng)村聚集。同時，呼吁通過立法鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度；深化農(nóng)村土地制度改革，完善承包地“三權分置”制度；完善農(nóng)村集體產(chǎn)權制度；完善農(nóng)業(yè)支持保護制度；建立耕地草原森林河流湖泊休養(yǎng)生息制度；建立農(nóng)村貧困學生資助制度；完善城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度；完善農(nóng)村社會救助和最低生活保障制度；建立農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地產(chǎn)權流轉(zhuǎn)和增值收益分配制度；建立農(nóng)村宅基地“三權分置”和宅基地有償使用制度；建立最嚴格的耕地保護制度；建立和完善農(nóng)村社會治理體系制度。
針對鄉(xiāng)村振興法律體系構建，江西省代表關注角度則有所不同。結(jié)合《中共中央國務院關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》和中共中央辦公廳國務院辦公廳《關于推進基層整合審批服務執(zhí)法力量的實施意見》，他們建議將“在鄉(xiāng)鎮(zhèn)實行綜合行政執(zhí)法改革，組建統(tǒng)一的綜合行政執(zhí)法機構，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道名義開展執(zhí)法工作”的內(nèi)容寫入鄉(xiāng)村振興促進法中，為下一步推進基層整合執(zhí)法力量提供立法依據(jù)。同時，建議鄉(xiāng)村振興促進法明確：將進一步加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道黨政綜合（便民）服務機構與服務平臺建設，加強村（社區(qū)）綜合服務站點建設，推動基本公共服務事項進駐村（社區(qū)）辦理，推進村級便民服務點和網(wǎng)上服務站點全覆蓋。
保障權益助推城鄉(xiāng)融合
構建鄉(xiāng)村振興法律體系，必須從注重農(nóng)業(yè)法治建設向注重農(nóng)業(yè)農(nóng)村法治建設轉(zhuǎn)變，從注重政策促進向注重政策促進和法治促進并重轉(zhuǎn)變，從注重產(chǎn)業(yè)發(fā)展保障向注重產(chǎn)業(yè)發(fā)展保障和農(nóng)民權益保障并重轉(zhuǎn)變。
基于對“三個轉(zhuǎn)變”的自覺認識，圍繞實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略推進立法工作，多省農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門針對初稿提出進一步完善意見。北京市代表建議注重條文內(nèi)容的規(guī)范性與約束性，體現(xiàn)可操作性與穩(wěn)定性，內(nèi)容設置上注重把握與其他法律的銜接。云南省代表也建議強化法律條文的可操作性，進一步厘清對政府職能職責、社會公眾權責的規(guī)定。天津市代表建議進一步梳理鄉(xiāng)村振興促進法與農(nóng)業(yè)法的關系，建議將初稿部分公文語言修改為法言法語等。
作為一部定方向、管長遠的綜合性“三農(nóng)”法律，陜西省代表建議增加農(nóng)村和農(nóng)民方面的內(nèi)容比重。同時，與城市相比，廣大農(nóng)村地區(qū)的公共服務能力仍然薄弱，基礎設施依然落后，要實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，需下大氣力徹底改變農(nóng)村落后面貌，提升農(nóng)民生活品質(zhì)，建議增加有關農(nóng)村的教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、文化等公共服務和路、水、電、房、網(wǎng)等基礎設施的內(nèi)容比重。無獨有偶，湖北省代表也建議按照教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、就業(yè)等方面，增加對民生保障與公共服務的規(guī)定?；陬愃圃?，山西省代表建議增加農(nóng)村改革的內(nèi)容和文化建設、組織建設的內(nèi)容。
鄉(xiāng)村振興涉及范圍廣、立法難度高，如何甄別和提煉問題，選擇適合通過立法進行規(guī)范的重點內(nèi)容，實實在在考驗立法智慧。廣東省代表建議把鄉(xiāng)村基礎設施和基本公共服務作為重中之重，在法律層面保障鄉(xiāng)村基礎設施完善，城鄉(xiāng)基本公共服務均等。他們同時建議對于現(xiàn)有文件提出的重要政策概念，要通過技術手段賦予法律含義，處理好法律邏輯，完善法律表述，強化可操作性。比如：農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，可以通過具體內(nèi)容表達含義；對鄉(xiāng)村基礎設施，要從規(guī)劃、建設、管理、維護等各方面予以規(guī)范；對基本公共服務，要明確內(nèi)容和標準；對大量原則性及鼓勵性、支持性條文，選擇部分重點賦予具體內(nèi)容，明確鼓勵和支持措施；對于組織登記、稅收優(yōu)惠等中央專屬立法權的內(nèi)容，應當具體，以便落實。
浙江省代表建議在立法重點內(nèi)容上，堅持干部配備上優(yōu)先考慮、要素配置上優(yōu)先滿足、資金投入上優(yōu)先保障、公共服務上優(yōu)先安排的“四個優(yōu)先”原則，著重突出在鄉(xiāng)村振興規(guī)劃引領、農(nóng)業(yè)新業(yè)態(tài)培育、農(nóng)業(yè)支持保護、小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)銜接、鄉(xiāng)賢回鄉(xiāng)村、青年回鄉(xiāng)村、農(nóng)村公共文化服務、鄉(xiāng)村傳統(tǒng)文化保護、農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展、農(nóng)村“三大革命”、村莊環(huán)境管護長效機制、自治法治德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系構建、城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制確立、農(nóng)村土地制度改革、村集體經(jīng)濟發(fā)展壯大、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展以及投入保障、用地保障、金融保障、隊伍保障等方面，明確構建相應的法律制度規(guī)范。
回應關切明確重點領域
鄉(xiāng)村振興立法，不僅關乎農(nóng)民兄弟利益，同樣牽動社會各界目光。按照構建以鄉(xiāng)村振興促進法為核心、相關法律法規(guī)和規(guī)章支撐的“1+X”鄉(xiāng)村振興法律體系的要求，上海市代表系統(tǒng)梳理了鄉(xiāng)村振興立法的重點領域：
深化農(nóng)村土地制度改革，完善土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)市場，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，依法保障農(nóng)民土地承包經(jīng)營權和農(nóng)戶宅基地用益物權；構建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營，健全農(nóng)業(yè)社會化服務體系。創(chuàng)新農(nóng)村金融保險制度，強化金融機構支持“三農(nóng)”義務和責任，創(chuàng)新農(nóng)村金融服務方式，加快發(fā)展新型農(nóng)村金融組織，大力發(fā)展農(nóng)業(yè)和農(nóng)村保險；改革農(nóng)村集體產(chǎn)權制度，科學確認農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份，明晰集體所有產(chǎn)權關系，發(fā)展新型集體經(jīng)濟。管好用好集體資產(chǎn)，建立符合市場經(jīng)濟要求的集體經(jīng)濟運行新機制，促進集體資產(chǎn)保值增值；建立農(nóng)村建設體制機制。對農(nóng)村規(guī)劃、村莊布局、基礎設施、公共服務等方面，提出相對明確的城鄉(xiāng)邊界和規(guī)范預期，在此前提下確定建設投入的長效機制，明確政府主導、各方參與的工作推進體制；健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制，推進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，建立合理有序的城鄉(xiāng)人口流動機制。
對這些立法熱點難點問題，同上海一樣，多省農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門也給出建議：廣東省代表建議將農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的核心內(nèi)容寫入鄉(xiāng)村振興促進法，明確農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的登記、職能、管理以及成員權益等事項；安徽省代表建議鄉(xiāng)村振興促進法增加“三權分置”、農(nóng)民轉(zhuǎn)業(yè)轉(zhuǎn)崗進城落戶、農(nóng)業(yè)社會化服務、農(nóng)業(yè)資源保護、農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營主體培育、特色農(nóng)業(yè)保險等相關內(nèi)容。
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