2019-07-31 11:44:21 胡明寶 石亞楠
村規(guī)民約是民間法的重要組成部分，指導(dǎo)著村莊的具體社會實(shí)踐。民間法作為推動法治社會建設(shè)的積極力量，不應(yīng)與國家法相抵觸沖突。而筆者在基層調(diào)研走訪時發(fā)現(xiàn)，當(dāng)下，村規(guī)民約的“合法性”問題亟待解決，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：
第一，與現(xiàn)行法律法規(guī)相抵觸。去年，河北省某村制定了一張“明白紙”規(guī)定，“彩禮不得超過2萬元，如若違反，經(jīng)舉報(bào)情況屬實(shí)，按販賣婦女和詐騙罪論處。”此類村規(guī)民約，既沒有法定的權(quán)限，也未經(jīng)法定的程序，違背了罪刑法定的刑法基本原則。這種村規(guī)民約不僅對村民沒有法律意義上的約束力，更不利于提升村民的法律素養(yǎng)。
第二，違背國家現(xiàn)行的相關(guān)政策。浙江某村村規(guī)民約規(guī)定，若村民在未經(jīng)村“兩委”許可的情況下上訪，就要扣除糧食補(bǔ)貼1-10年不等。糧食補(bǔ)貼是國家對種田農(nóng)戶的補(bǔ)貼，目的是為了更有效地推進(jìn)糧食生產(chǎn)，確保國家糧食安全。該項(xiàng)補(bǔ)貼不能與村民除種田外的其他行為掛鉤，村規(guī)民約更無權(quán)加以限制。
第三，侵害村民的法定權(quán)利。在海南省某村，村規(guī)民約規(guī)定，禁止村民在本村水庫電魚，村里“青年會”若發(fā)現(xiàn)肇事者，有權(quán)對其進(jìn)行罰款2000元的處罰。處罰權(quán)的設(shè)定，直接影響到村民的人身財(cái)產(chǎn)權(quán)益。處罰權(quán)只能由法定機(jī)關(guān)依照法定程序來制定，而《立法法》和《行政處罰法》對行政處罰的設(shè)定和執(zhí)行規(guī)定了非常嚴(yán)格的程序，非是村規(guī)民約能夠自治約定的范疇。
“合法性”是村規(guī)民約的底線要求。村規(guī)民約是村民會議基于《村民委員會組織法》授權(quán)而制定的，是村民自治的產(chǎn)物。只有主體合法、程序合法、內(nèi)容合法，“村規(guī)民約”才具有存在的正當(dāng)性和合理性。“合法”的村規(guī)民約，才具有法律效力，村民才理所當(dāng)然地受其約束。
這幾年，違法的村規(guī)民約屢見報(bào)端，村規(guī)民約的“合法性”缺陷不是幾個個例，而是一個普遍性的問題，亟待引起相關(guān)部門的重視。究其原因，一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府層面的審核監(jiān)管責(zé)任不明確；鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府承擔(dān)了大量而繁雜的基層工作，往往抓大放小、撿重去輕，忽視了對村規(guī)民約此種村莊自治領(lǐng)域細(xì)節(jié)工作的管理；二是“一村一顧問”制度尚未完全建立或者流于形式，法律顧問專注于集體糾紛或者村民個案的解決，主動、積極審核村規(guī)民約的意識不強(qiáng)，也沒有相應(yīng)的制度加以約束；三是村干部的領(lǐng)導(dǎo)水平不足，法治意識不強(qiáng)，村規(guī)民約不僅不能體現(xiàn)廣大群眾的自我管理、自我服務(wù)的要求，甚至成為他們?yōu)E用權(quán)力的工具。
2018年底，民政部、中組部、全國婦聯(lián)等7部門聯(lián)合出臺《關(guān)于做好村規(guī)民約和居民公約工作的指導(dǎo)意見》提出，到2020年全國所有村、社區(qū)普遍制定或修訂形成務(wù)實(shí)管用的村規(guī)民約、居民公約。我們不妨借此契機(jī)，來涂繪好村規(guī)民約的法治底色。
首先，應(yīng)該對村規(guī)民約進(jìn)行一次起底大摸查。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該承擔(dān)起村規(guī)民約的“合法性”審查義務(wù)：一是要完善村規(guī)民約的前置審查程序，各村擬定的村規(guī)民約只有經(jīng)過審查合格后，再提交村民會議表決。二是充分發(fā)揮村民的自我服務(wù)、自我監(jiān)督的作用，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要依托村務(wù)監(jiān)督委員會，建立健全村規(guī)民約的檢查執(zhí)行機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)對村規(guī)民約制定與執(zhí)行的日常監(jiān)督。三是建立村規(guī)民約的年度審核機(jī)制，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)在每年年底對備案的村規(guī)民約進(jìn)行一次合法性審查，對于不合法的村規(guī)民約責(zé)令限期改正。
其次，充分發(fā)揮駐村法律顧問的作用。當(dāng)前，很多村莊建立了“一村一顧問”法律制度，駐村法律顧問有義務(wù)對村規(guī)民約提供“合法性”意見建議，可將村規(guī)民約的“合法性”問題作為駐村法律工作者年終績效考核的一個重要方面，倒逼法律工作者主動、積極地對村規(guī)民約進(jìn)行“把脈體檢”。同時，在村規(guī)民約修訂時，法律顧問應(yīng)當(dāng)在村民會議現(xiàn)場對村民的想法建議進(jìn)行“合法性”把關(guān)，不僅能提升村規(guī)民約的規(guī)范性和合理性，還能起到為村民普法的作用。
此外，加大對村干部和村民的法治培訓(xùn)教育。村規(guī)民約的制定質(zhì)量與執(zhí)行效果，根本上取決于村干部和村民的法律素養(yǎng)。應(yīng)當(dāng)發(fā)揮普法課堂、農(nóng)民夜校、法律顧問的功能，營造學(xué)法、尊法、用法的氛圍，養(yǎng)成遇事找法的思維習(xí)慣，在一點(diǎn)一滴的積累中慢慢形成以村規(guī)民約為核心的價值紐帶，更好地規(guī)范村莊的事務(wù)和秩序。
涂繪好村規(guī)民約的法治底色，不妨給村規(guī)民約來一次全面的“體檢診療”，讓村規(guī)民約在法治的活泉中“洗洗澡”“去去污”，讓村規(guī)民約以合法的姿態(tài)融入新時代，在“治理有效”中最大限度凝聚各方共識和力量。
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