——農村一二三產業(yè)融合發(fā)展用地新政解讀本報記者
2021-02-10 15:05:59
如何有效保障農村一二三產業(yè)融合發(fā)展用地需求？近日，自然資源部國土空間用途管制司負責人就《通知》進行了解讀。
堅持底線 統籌安排存量和增量建設用地
支持農村產業(yè)融合發(fā)展，并不意味著要在農村實行大規(guī)模擴張，大量增加新增建設用地。農村的發(fā)展，必須堅持底線思維，確保農村產業(yè)發(fā)展在不占用永久基本農田、不突破建設用地規(guī)模、不破壞生態(tài)環(huán)境和人文風貌的前提下開展。
“《通知》統籌安排農村存量和增量建設用地，主要通過存量挖潛滿足一些業(yè)態(tài)用地需求，同時保障合理的新增建設用地空間。”該負責人介紹。
農村集體建設用地量大面廣，但也存在分布零散、地塊破碎等問題，與農村產業(yè)項目難以匹配。據介紹，在存量建設用地盤活利用方面，《通知》提出了3項措施：
第一，通過土地整治實現用地布局優(yōu)化和用途調整。主要的政策工具是“村莊規(guī)劃＋增減掛鉤＋土地整治”。在充分尊重農民意愿的前提下，根據地方自然資源稟賦、農村產業(yè)項目用地需求等，可以選擇若干個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊（包括行政村、自然村）為單元，編制全域土地綜合整治規(guī)劃或郊野單元規(guī)劃，作為國土空間規(guī)劃的組成部分，通過城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤等政策，在規(guī)劃確定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊之間，實行村村掛鉤、村鎮(zhèn)掛鉤，在更大的尺度上，對農村宅基地、產業(yè)用地、公益事業(yè)和公共設施用地等的布局和規(guī)模進行調整優(yōu)化。
“這樣既可以對閑散廢棄的建設用地進行復墾，有效增加耕地面積；又可以將節(jié)余的建設用地指標騰挪到適合農村產業(yè)發(fā)展的區(qū)位。”該負責人說。
第二，通過集體經營性建設用地入市促進土地節(jié)約集約高效利用。按照國家統一部署，一是要編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)級國土空間規(guī)劃和村莊規(guī)劃，對存量集體建設用地可規(guī)劃為工業(yè)、商業(yè)等經營性用途。二是要堅持合法、自愿、有償的原則，探索在農民集體依法妥善處理原有用地相關權利人的利益關系后，由村集體經濟組織收回集體建設用地使用權，依據規(guī)劃確定的經營性用途入市使用。三是根據農村產業(yè)項目的特點，既可以實行就地入市（如收回農民的宅基地），也可以通過城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤的方式，對土地整治驗收后騰退的建設用地指標，在保障農民安置、鄉(xiāng)村公共設施和公益事業(yè)等用地的前提下，將節(jié)余建設用地指標用于異地建設。
第三，通過復合利用拓展土地使用功能。在符合國土空間規(guī)劃確定的用地類型、控制性高度、鄉(xiāng)村風貌、基礎設施等要求的前提下，鼓勵對依法登記的宅基地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、鄉(xiāng)村公共設施和公益事業(yè)用地等農村建設用地，采取多種方式進行復合利用，發(fā)展鄉(xiāng)村民宿、農產品初加工、電子商務等農村產業(yè)。
支持農村產業(yè)融合發(fā)展，需要給予一定的新增建設用地保障，這是地方政府和用地主體強烈訴求。為此，在新增建設用地保障方面，《通知》也提出了3項措施：
一是規(guī)劃上預留指標。各地可在村莊規(guī)劃中預留不超過5％的建設用地規(guī)模，用于農村新產業(yè)新業(yè)態(tài)、農村公共公益設施等。對具備必要的基礎設施條件，使用規(guī)劃預留建設用地指標的農村產業(yè)項目，在不占用永久基本農田和生態(tài)保護紅線、不破壞歷史風貌和影響自然環(huán)境安全的前提下，可暫不做規(guī)劃調整；二是計劃上優(yōu)先安排。各地要充分考慮農業(yè)農村發(fā)展需求，優(yōu)先安排農村產業(yè)融合發(fā)展新增建設用地計劃。市縣要統籌鄉(xiāng)村建設和新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，合理配置用地計劃指標，支持農村產業(yè)融合發(fā)展和合理布局，不足的由省（區(qū)、市）統籌解決；三是審批上簡化程序。農村產業(yè)融合發(fā)展確需使用新增建設用地的，必須依法辦理用地審批手續(xù)。村莊建設邊界內，按批次用地方式辦理農用地轉用審批，不需要辦理用地預審與選址；村莊建設邊界外使用規(guī)劃預留建設用地指標的，可不辦理用地預審與選址意見書，直接辦理農用地轉用審批。除依法應當以招標拍賣掛牌等方式公開出讓的土地外，可將建設用地批準和規(guī)劃許可手續(xù)合并辦理，核發(fā)規(guī)劃許可證書。“考慮到各地城鄉(xiāng)統籌的差異性，《通知》尊重基層首創(chuàng)精神，在堅持底線的前提下賦予地方更大的用地自主權，充分發(fā)揮地方統籌發(fā)展、利用與保護的作用。”該負責人強調。
因地制宜 提高土地利用節(jié)約集約水平
該負責人表示，農村產業(yè)發(fā)展要考慮一二三產業(yè)不同的發(fā)展規(guī)律、鄉(xiāng)村功能、基礎設施配套、生態(tài)環(huán)境保護、土地節(jié)約集約利用、勞動力和技術力量等多方面因素，既要堅持城鄉(xiāng)融合，又要體現城鄉(xiāng)有別，因地制宜、分類指導，要以縣域為單元統籌考慮，針對不同類型的產業(yè)提供不同的空間載體。
對于工業(yè)企業(yè)，由于工業(yè)和農產品加工等需要考慮到規(guī)模效益，而這些產業(yè)往往產業(yè)化程度高，配套基礎設施及環(huán)境污染處理設施門檻高，不宜零散布局。因此要堅持向園區(qū)集中，安排在縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的產業(yè)園區(qū)；具有一定規(guī)模的農產品加工要向縣城或有條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內集聚。
對于直接服務種植養(yǎng)殖業(yè)的農產品加工、電子商務、倉儲保鮮冷鏈、產地低溫直銷配送等產業(yè)，原則上應集中在行政村村莊建設邊界內。因為這些產業(yè)需要靠近原料產地，保障產品新鮮程度，相對集中布局可以防止侵占耕地，還可以充分利用村內的空閑地和勞動力。
對于利用農村本地資源開展農產品分揀、初加工、發(fā)展休閑觀光旅游而必須的配套設施建設，在符合一定的條件下，可在村莊建設邊界外就近布局。這是因為分揀、初加工作業(yè)更適合在田間地頭完成，以降低運輸成本，提高經濟性；鄉(xiāng)村旅游景觀具有不可移動、不可替代性，農業(yè)采摘活動注重實地參與，服務配套需要依托資源相對零散布局。但在此過程中，要注意守底線，保護環(huán)境和風貌。
支持農村一二三產業(yè)融合發(fā)展，在用地政策上，除了要“保障”，“規(guī)范”也不可或缺。既要保障也要規(guī)范，這是農村土地有序利用的必要條件。
那么，如何規(guī)范用地？該負責人表示，一是堅持底線思維，不能觸碰紅線等約束條件?！锻ㄖ访鞔_提出，利用農村本地資源開展農產品初加工、發(fā)展觀光旅游而必須的配套設施建設，不得占用永久基本農田和生態(tài)保護紅線，不得突破國土空間規(guī)劃建設用地指標等約束條件，不得破壞生態(tài)環(huán)境和鄉(xiāng)村風貌。
二是明確政策界限，做好相關政策銜接。“不是把城市的產業(yè)用地政策簡單平移到農村地區(qū)，不是所有的產業(yè)都可以到農村去拿地搞建設。”該負責人解釋，《通知》對農村一二三產業(yè)融合發(fā)展用地進行了界定，其政策支持范圍不包括與農業(yè)農村資源無關的純工業(yè)、純商業(yè)項目。此外，還明確了設施農業(yè)用地和農用地轉用審批的政策界限，與此前印發(fā)的《關于設施農業(yè)用地管理有關問題的通知》做了銜接。
三是明確禁止性要求，防止出現新的問題。為防止以產業(yè)融合發(fā)展的名義違規(guī)占用耕地，《通知》強調落實最嚴格的耕地保護制度，堅決制止耕地“非農化”行為，嚴禁違規(guī)占用耕地進行農村產業(yè)建設，防止耕地“非糧化”，不得造成耕地污染；為防止有的地方借機到農村圈地搞房地產，強調農村產業(yè)融合發(fā)展用地政策不得適用于房地產業(yè)，強調農村產業(yè)融合發(fā)展用地不得用于商品住宅、別墅、酒店、公寓等房地產開發(fā)，不得擅自改變用途或分割轉讓轉租。
返回頂部