2023-01-05 14:18:57
2022年9月2日，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第三十六次會(huì)議表決通過了新修訂的《中華人民共和國(guó)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》（下文簡(jiǎn)稱農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法）。農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法作為完善食品安全監(jiān)管制度的頂層設(shè)計(jì)，其對(duì)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)的特殊考慮既體現(xiàn)于自身的多元立法目的和分類制度設(shè)計(jì)，也包括與側(cè)重市場(chǎng)監(jiān)管的食品安全法的可銜接與協(xié)調(diào)性。
“從農(nóng)場(chǎng)到餐桌”的全程管理與人人有責(zé)是保障食品安全的基本原則。我國(guó)食品安全監(jiān)管則是基于農(nóng)產(chǎn)品離開產(chǎn)地進(jìn)入銷地的“三前三后”判定，保留了農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門和市場(chǎng)監(jiān)管部門的分工。
一方面，作為面向農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)的單行立法，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法強(qiáng)調(diào)了生產(chǎn)者的主體責(zé)任，且人人有責(zé)。換句話說，無論生產(chǎn)規(guī)?；蚪M織形式如何，農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)者均需履行保障農(nóng)產(chǎn)品安全的法定義務(wù)。另一方面，新修訂的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法對(duì)農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)設(shè)定了安全義務(wù)和法律責(zé)任，但此“經(jīng)營(yíng)”的范圍限于“三前（食用農(nóng)產(chǎn)品從種植養(yǎng)殖環(huán)節(jié)到進(jìn)入批發(fā)、零售市場(chǎng)或者生產(chǎn)加工企業(yè)前）”，比如游走在各地收集農(nóng)戶產(chǎn)出的菜販子。這體現(xiàn)了農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法與食品安全法的銜接，即食用農(nóng)產(chǎn)品的市場(chǎng)銷售遵循食品安全法。一如農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法第75條規(guī)定，《中華人民共和國(guó)食品安全法》對(duì)食用農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)入批發(fā)、零售市場(chǎng)或者生產(chǎn)加工企業(yè)后的違法行為和法律責(zé)任有規(guī)定的，由縣級(jí)以上地方人民政府市場(chǎng)監(jiān)督管理部門依照其規(guī)定進(jìn)行處罰。
田間地頭依舊是食源性農(nóng)產(chǎn)品的主流源頭，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法通過整合現(xiàn)有的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，從“監(jiān)測(cè)——評(píng)估——標(biāo)準(zhǔn)”的制度安排保障了監(jiān)管的科學(xué)性和實(shí)際性，以“產(chǎn)地——生產(chǎn)——銷售——監(jiān)督”的制度安排明確了自我監(jiān)管與官方監(jiān)管的分工。一是農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)的投入品涉及農(nóng)藥、獸藥、飼料等不同產(chǎn)品，其使用規(guī)范需生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者和執(zhí)法者一并考慮《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》《獸藥管理?xiàng)l例》等的關(guān)聯(lián)要求。二是農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)易受環(huán)境因素的影響，如氣候炎熱對(duì)于蟲害及其防控的影響。因此，縣級(jí)以上地方人民政府在開展農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全工作時(shí)也要考慮因地制宜，如通過地方性立法加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)投入品的使用監(jiān)管。三是為了保障食用農(nóng)產(chǎn)品安全，此次立法的制度設(shè)定也有推陳出新，如優(yōu)化了監(jiān)督抽檢及其監(jiān)測(cè)作用，新增了承諾達(dá)標(biāo)合格證和信用監(jiān)管制度。這些制度的科學(xué)構(gòu)建仍需進(jìn)一步的立法細(xì)化，尤其是涉及不同部門或?qū)蛹?jí)的分工合作要求。
與食品安全法相比，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法的一個(gè)特殊之處是對(duì)質(zhì)量的雙重考量。一方面，與食品安全相關(guān)的質(zhì)量是食用農(nóng)產(chǎn)品入市銷售的底線要求。這可借助強(qiáng)制執(zhí)行的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)來確保生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的合法合規(guī)性。另一方面，質(zhì)量的差異化在于滿足消費(fèi)者的不同需求。因此，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法針對(duì)優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品設(shè)立了質(zhì)量標(biāo)志制度。作為制度的頂層設(shè)計(jì)，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法既考慮了安全性質(zhì)量的統(tǒng)一性，也考慮了梯次性質(zhì)量的多元性。
“食品安全人人有責(zé)”。食用農(nóng)產(chǎn)品的安全保障也遵循這一原則，且凸顯源頭治理的重要性。為此，新法不僅通過生產(chǎn)者的主體責(zé)任確?！鞍踩称樊a(chǎn)出來”，通過監(jiān)管者的分工合作確?！笆称钒踩艹鰜怼?，而且針對(duì)多元參與，完善了制度設(shè)計(jì)。這些制度包括農(nóng)業(yè)主管部門負(fù)責(zé)的投訴舉報(bào)，犯罪行為的先刑后行以及從刑事轉(zhuǎn)向行政的銜接，針對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)違法侵權(quán)的公益訴訟、新聞媒體的公益宣傳與輿論監(jiān)督、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全信息員等制度。
從靜態(tài)法制到守法、執(zhí)法、司法、監(jiān)督等動(dòng)態(tài)法治，上述多元參與可以在現(xiàn)有的實(shí)踐中整合農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全保障的新議題，如人民檢察院通過民事或行政公益訴訟來分別督促生產(chǎn)者和監(jiān)管者履行農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法規(guī)定的法定義務(wù)。同時(shí)，鑒于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的場(chǎng)所特殊性、流通復(fù)雜性，不同主體之間的合作也要與時(shí)俱進(jìn)。例如，農(nóng)產(chǎn)品流通涉及“收”“儲(chǔ)”“運(yùn)”多個(gè)環(huán)節(jié)，且有糧食、肉制品、乳制品、生鮮果蔬等不同分類。如何加強(qiáng)“收”“儲(chǔ)”“運(yùn)”監(jiān)管，并借助合格證、追溯等來明晰各主體的責(zé)任歸屬，尚需結(jié)合新修訂農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法的實(shí)施帶來的新契機(jī)，探索合作之道。
（作者系中國(guó)人民大學(xué)食品安全治理協(xié)同創(chuàng)新中心研究員）
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